这一轮国企改革N项配套中最重磅的一项政策终于露出了庐山真面目。昨日，中国政府网全文披露了《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(以下简称《意见》)，多个商业类国企的混改模式逐一亮相，目标、措施、路径和模式细节格外清晰。专家表示，“既不过分稳妥也有谨慎考虑的方案，让国企混改全面迈入新阶段”。
石油天然气迈入网运分离
在业内人士看来，《意见》是在9月13日发布的国企改革文件的基础上对混改进行细化，此前多次提到的电力、石油、天然气、铁路、民航、通信、军工等领域的改革在《意见》中均有所体现。具体来说，对于交通、通信、石油、电网等领域，《意见》指出，网络建设将由国家掌握，运营方面则将通过市场竞争促进公共资源配置市场化。但由于行业特性不同，混改的方式又有所不同。
由于石油、天然气既是商品又是国家战略物资，因此，此次分类中对石油、天然气领域的混改进行了细分。《意见》提出，石油、天然气主干管网、电网等，将根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。而作为战略物资储备的石油、天然气等领域将保持国有独资或控股。
北京企业研究所研究员贺阳指出，虽然按照《意见》要求，油气行业上游炼油厂、加油站将逐步放开，但如果“三桶油”依然参与销售，它们仍占有开发运输的优势，下游私营企业将难以生存，因此他认为，“三桶油”应逐步退出油气下游，让炼油销售环节完全市场化。
而交通、通信领域与石油、天然气不同，它们兼具商业属性和公益属性。因此，《意见》指出，对重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施领域实行国有独资或控股;对于公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。
“非主流”行业混改暗藏惊喜
除了石油、天然气等社会资本“垂涎”已久的这些国企混改主流领域外，《意见》明确，其他领域也将根据行业特性细化行业分工，允许非国有资本部分进入。
《意见》指出，国防军工等特殊产业将分为两类，部分引入社会资本。其中，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，将实行国有独资或绝对控股，而其他军工领域，将分类逐步放宽市场准入并建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。
“军工领域投资的开放是最令人惊喜的”，国资专家、上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善直言，过去军工领域的开放仅仅是产品方面，主要通过军民融合等方式，而现在可以通过股权投资的方式面向社会资本开放。
《意见》还指出，核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，也将实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。而在重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用领域，将实行国有独资或绝对控股，但在强化环境、质量、安全监管的基础上，也允许非国有资本依法进入，有序参与开发经营。其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，也将加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。
祝波善认为，现在的混改不仅仅是过去的简单持股或股权的方式，很多领域其实可以引进社会资本，例如像森林保护，这一块可以通过特许经营的方式让社会资本参与。他认为，混改实际上是让国有股权和非国有股权在经济生活中各自发挥作用。
混改之路“分层”推进
既然现阶段国企混改的行业和模式已经确定，下一步面临的问题就是怎么改了。《意见》贯彻了此前中央多次提到的“分层”改革路径，明确我国将引导在子公司层面有序推进混合所有制改革;探索在集团公司层面推进混合所有制改革等，并且对于非公有资本、集体资本、外资参与国企混改分别运用了“鼓励”、“支持”和“有序吸收”3个关键词，表明了下阶段对于混改方式的态度。
具体来说，对于“分层”改革的方式，《意见》明确路径称，我国将对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本;在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制;在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者。在中国企业改革与发展研究会副会长李锦看来，《意见》所提的各类分层混改方案基本承接了此前中央提出的改革框架，与部分国企内部自行推行的混改路线也基本符合。“国企一级企业都是资产动辄几百亿元、几千亿元的法人代表企业，都是一个集团的骨架，很少有社会资本能成比例入股其中的，因此从基层开始动手改革是符合现实的。”
值得注意的是，对于每次提到都是被轻描淡写一笔带过的外资进入国企，《意见》提出，要引入外资参与国有企业改制重组、合资合作，鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式，充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素，发展混合所有制经济。对此，业内表示，由于这项改革风险较大，因此提法依然是比较谨慎的。
